Sistemul de guvernare românesc, inspirat de cel francez. De ce nu funcționează și ce trebuie schimbat în Constituție pentru a ieși din criză

Scopul Constituției într-o democrație este de a trasa, în linii mari, echilibrul între puterile statului. Inițiativa cetățenească „Fără penali în funcții publice“, pentru modificarea Constituției României, este un succes din punct de vedere al implicării cetățenilor care au semnat pentru ea, dar, din păcate, propunerea de modificare, deși de bun-simț, este destul de limitată față de toate problemele cu care ne-am confruntat recent la nivel de funcționare a echilibrului, controlului și verificării reciproce a celor trei puteri din stat.

În acest context, trebuie ținut seamă și de planul actualei puteri de a modifica legea fundamentală pentru a interzice explicit căsătoriile între persoane de același sex, o temă puerilă care nu rezolvă nicio problemă reală a societății.
Dacă tot e de modificat Constituția, ar trebui schimbate mai multe aspecte care momentan nu mențin în armonie balansul de putere între autoritățile statului, însuși fundamentul Constituției. Cu o altfel de Constituție, am fi putut evita atât OUG 13, cât și adoptarea legilor catastrofale ale justiției sau modificarea codului penal și a celui de procedură penală. E de preferat o modificare mai largă, nu doar una mai mult simbolică, cum se propune de către politicienii actuali. Însăși modificarea din 2003 a fost una mai largă, permițând practic aderarea la Uniunea Europeană și cedarea unei părți de suveranitate către aceasta.

Problema cea mai mare din Constituția noastră pare să fie lipsa unei definiri clare a tipului de republică pe care o avem: parlamentară, prezidențială, semiprezidențială. Astfel, ar fi de folos, mai întâi, o scurtă analiză comparativă, în termeni generali, a sistemelor de guvernare prezente în democrațiile liberale:

1. A. Republică parlamentară​ – Doar parlamentul este ales de popor.

Parlamentul alege prin vot atât guvernul, cât și șeful statului. De precizat că este o distincție între șeful guvernului și șeful statului. Puterea reală o are șeful guvernului – prim-ministrul/cancelarul, pe când președintele are o funcție mai mult simbolică. Germania și majoritatea republicilor europene au această formă de guvernare.

B. Monarhie constituțională ​- Diferența față de republica parlamentară e că șeful statului este monarhul/suveranul, care e o funcție ereditară. Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord este, probabil, cel mai reprezentativ exemplu.

2. Republică prezidențială​ – Atât parlamentul/congresul, cât și președintele sunt aleși de populație. Șeful statului este același cu șeful guvernului. Stalele Unite ale Americii sunt reprezentantul de marcă al acestui sistem, formă de guvernare întâlnită, de altfel, cu precădere pe continentele americane.

3. Republică semiprezidențială​ – Atât parlamentul, cât și președintele e ales de către popor. Președintele propune prim-ministrul, care este votat de către parlament. Exemplul este cel francez. În urma „Crizei algeriene“ cu care s-a confruntat Franța, „Republica a Patra“ a căzut, iar președintele Charles de Gaulle a format un nou sistem dual, unde șeful statului ar trebui să aibă o putere mai mare de decizie. Acesta s-a dovedit a fi și cel mai stabil sistem pentru francezi. România are un astfel de sistem de guvernare, inspirat de cel francez.

În esență, problema noastră e faptul că președintele țării are o putere limitată, deși el are o legitimitate mare datorită faptului că e ales direct de către popor. În plus, prezența românilor la alegerile prezidențiale e mult mai mare decât la alegerile parlamentare: prezența la parlamentare a fost de 39,2% în 2008, de 41,76% în 2012 și de 39,44% în 2016. La prezidențiale, prezența a fost mereu mult mai mare: 54,37%, 58,02% în 2009 și 53,17%, respectiv 64,10% în 2014, pentru cele două tururi de scrutin ale prezidențialelor.

Mai mult, alegerile prezidențiale sunt organizate în două tururi, ceea ce oferă președintelui o și mai mare legitimitate, deoarece cel puțin jumătate plus unu din alegători l-au votat. De exemplu, în 2014, Klaus Iohannis a avut 6.288.769 de voturi, de aproape de două ori mai multe voturi decât a avut întreg PSD în 2016, adică 3.204.864 de voturi. Aceasta ar putea însemna că românii au încredere mult mai mare în președinte decât în parlament și, implicit, au așteptări mai mari. Dar președintele are puteri foarte limitate, conform actualei constituții.

Probabil, autorii Constituției aveau încă în memorie perioada comunistă, unde o singură persoană a concentrat prea multă putere, și au dorit să o limiteze. Desigur, s-ar putea aduce în discuție ideea că un președinte rău intenționat, cu puteri mai mari, ar putea exercita autoritar puterea, însă putem compara situația cu cea din alte state, unde președintele e ales direct, fără ca statele respective să fie autocrații.

Ar mai fi o alternativă simplă: dacă dorim republică parlamentară, ceea ce trebuie să facem este să nu-l mai alegem direct pe președinte pentru a nu da speranțe deșarte poporului care se așteaptă de la el să facă ceva, în special în cazuri de criză politică.

Să revenim la Constituția României în forma actuală și problemele pe care le generează. În continuare, iată câteva articole din legea fundamentală, aflate în vigoare, și modul în care ar putea fi acestea schimbate pentru un echilibru mai bun între puterile statului:

1. Dizolvarea parlamentului

ARTICOLUL 89

(1) După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură.

În România, președintele are mai puțină putere în acest aspect chiar și față de alți președinți care nu sunt aleși direct de popor. În Franța, al cărui model constituțional și juridic îl urmăm, președintele poate oricând dizolva Adunarea Națională, camera inferioară a parlamentului. Singura limitare este de a nu dizolva mai mult de o dată pe an. În Germania, chiar dacă președintele nu e votat direct de popor, acesta poate dizolva parlamentul în urma unei moțiuni de cenzură trecute, sau după alegeri, dacă nu se reușește formarea unei majorități. Măsura cu posibilitatea de dizolvare a parlamentului după căderea guvernului (indiferent de cauză) e necesară la noi pentru a evita instabilitatea guvernamentală precum cea din 2017, când, într-un interval de 13 luni, la Palatul Victoria au fost patru guverne.

Un aspect esențial este ca niciodată o funcție în partid să nu ajungă mai puternică decât una în stat. Momentan, președintele partidului principal de guvernământ este mai puternic decât prim-ministrul, deoarece acesta poate fi schimbat ușor de partidul de guvernământ fără implicarea electoratului sau a altor puteri ale statului. Odată instaurat, un prim-ministru trebuie să acorde stabilitate print-un guvern de lungă durată. Puterea nu trebuie să schimbe oricând guvernul din interese meschine fără a putea fi sancționată pe termen scurt, cum ar fi prin alegeri anticipate.

Alegerile anticipate nu sunt ceva de speriat și așa ceva se întâmplă în democrațiile vestice: însăși Angela Merkel a ajuns la putere, în 2005, în urma unor alegeri anticipate, iar Germania a fost foarte aproape de alegeri anticipate în 2018, deoarece nu putea forma guvernul. În Marea Britanie, de asemenea, ultimele alegeri generale au fost anticipate. În România, cel mai aproape de anticipate am fost în 2005, dacă se respecta planul inițial al lui Băsescu, care voia o majoritate parlamentară mai confortabilă, preferabil fără „soluția imorală” cu partidul lui Dan Voiculescu, și în 2009, când parlamentul a și respins o propunere de prim-ministru.

Dar niciodată nu s-a pus foarte serios, în România, problema anticipatelor, din cauza articolului foarte strict din Constituție. E atât de strict, încât practic am putea discuta doar despre o autodizolvare a parlamentului: doar dacă parlamentul voit respinge două propuneri de prim-ministru poate fi dizolvat și doar după 60 de zile. Dar în acest interval, conform actualei constituții, parlamentul ar putea suspenda președintele, iar interimarul, care e chiar președinte al camerei superioare a parlamentului, ar numi ce premier ar dori. Aceasta este o soluție meschină, dar constituțională.

2. Referendumul

ARTICOLUL 90

Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional.

În acest caz, problema nu ține de relația președinte – parlament, ci de popor – parlament. Poporul român este suveran și nu parlamentul, care doar reprezintă suveranitatea. Ar trebui specificat în Constituție ca rezultatul oricărui referendum să fie obligatoriu implementat cel puțin ca lege, dacă nu chiar ca articol în Constituție (până la urmă, însăși Constituția este votată de popor). Este total inadmisibil ca poporul să voteze într-un referendum al cărui rezultat să fie total ignorat ulterior.

3. Suspendarea președintelui

ARTICOLUL 95

(1) În cazul săvârşirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției, preşedintele României poate fi suspendat din funcţie de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută.
(2) Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor şi i se aduce, neîntârziat, la cunoştinţă preşedintelui.
(3) Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea preşedintelui.

Acest articol a fost abuzat de către liderii politici din parlament atât în 2007, cât și în 2012. De fiecare dată, Curtea Constituțională a dat aviz negativ, dar parlamentul nu a pierdut nimic pe termen scurt. Cu atât mai mult, tema cu suspendarea este adusă recurent în discuție, de fiecare dată când puterii parlamentare nu-i convine vreo acțiune a președintelui opozant. Ar trebui adăugat că, dacă se decide în parlament suspendarea președintelui și poporul votează în referendum ca acesta să rămână în funcție, parlamentul ar trebui să fie dizolvat pe loc și să se organizeze alegeri anticipate. Raționamentul este că parlamentul și poporul au viziuni politice diferite, iar cel din urmă nu mai e reprezentativ pentru popor.

Dizolvarea parlamentului ar trebui adăugată și ca măsură de a-l scuti pe președinte de un eventual șantaj cu suspendarea.

4. Ordonanța de urgență

ARTICOLUL 115

(6) Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

Aici ar trebui să se specifice clar, ca la alineatul (1) ce include ordonanțele ordinare, că nu se pot adopta nici ordonanțe de urgență care fac obiectul legilor organice. Legile organice sunt definite la Articolul 73. Printre altele, aici intră și codul penal și legile justiției. Legile organice sunt cele mai importante legi, pentru modificarea cărora este nevoie o dezbatere publică și consens în societate. Nu implică nicio urgență și trebuie evitate astfel eventualele abuzuri ale guvernului. Însuși parlamentul are nevoie de 50% +1 din numărul total de parlamentari pentru a adopta legile organice, spre deosebire de 50%+1 din numărul celor prezenți ca la legile ordinare, conform articolului 76.

ARTICOLUL 108

(4) Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de prim-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publica în Monitorul Oficial al României.
[…]
O altă măsură de siguranță aici ar fi ca în Articolul 108 să-l includă și pe președinte ca semnatar al ordonanței: dacă promulgă legile, ar trebui tot el să promulge și ordonanțele. După cum am văzut în cazul OUG 13/2017, președintele nu avea nicio putere de intervenție. Doar Avocatul Poporului are acum drept de contestare a OUG la Curtea Constituțională..

5. Promulgarea legii

ARTICOLUL 77

(1) Legea se trimite, spre promulgare, preşedintelui României. Promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire.
(2) Înainte de promulgare, preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii.
(3) Dacă preşedintele a cerut reexaminarea legii ori dacă a cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-a confirmat constituţionalitatea.

În Statele Unite, republică parlamentară, președintele poate întoarce o lege înapoi în Congres. În acest caz, actul normativ trebuie adoptat cu votul a două treimi (66%) din membrii congresului. În Polonia, republică semiprezidențială, președintele poate întoarce legea înapoi la Seim. Poate ceva similar ar avea sens și la noi: ori trei cincimi (60%) ca în Polonia, ori chiar procente mai mici 4/7 (57%) sau 5/9 (55%) din membrii parlamentului.
O astfel de abordare ar trebui aplicată cel puțin pentru legile organice, unde e nevoie de un consens mai amplu. Cu o astfel de reglementare, nu s-ar fi putut modifica atât de simplu legile penale și ale justiției de către actuala putere.

6. Numirea premierului​ de către președinte

ARTICOLUL 85

(1) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament.

ARTICOLUL 103

(1) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.

Traian Băsescu a interpretat aceste prevederi astfel: dacă un partid nu are o majoritate absolută, președintele poate numi pe cine vrea premier. În 2009, a refuzat propunerea unei coaliții PNL-PSD care, cu o majoritate clară, l-a propus chiar pe Iohannis, forțând mai apoi reinstaurarea Guvernului Boc 2.

Klaus Iohannis a ales o altă interpretare în 2017-2018 și nu a dorit să forțeze, probabil și datorită voinței de a evita o criză politică, dar mai ales din lipsa unor alternative fezabile din partea actualei opoziții.

Aici ar trebui clarificat pe cine poate numi președintele ca prim-ministru dacă nu se întrunește o majoritate parlamentară, pentru a fi evitată problematica cu riscul de suspendare. De asemenea, cel puțin parțial, cele două articole sunt redundante.

Art. 85 alin. 1 nu dă nicio informație în plus față de art. 103 alin. 1. Faptul că președintele numește guvernul pe baza votului de încredere nu dă nicio informație relevantă, atât timp cât președintele nu are vreo alternativă în a nu numi guvernul dacă acesta primit votul parlamentului.

7. Curtea Constituțională

ARTICOLUL 142

(3) Trei judecători sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de preşedintele României.
După unele decizii ale CCR, s-a ridicat problema în opinia publică asupra profesionalismului judecătorilor CCR și a influenței politicului asupra lor. Aici un echilibru mai bun ar fi dacă trei judecători ar fi numiți de parlament, trei de către președinte și trei de către magistrați, aleși în același mod precum membrii CSM.

ARTICOLUL 143

Judecătorii Curţii Constituţionale trebuie să aibă pregătire juridică superioară, înaltă competenţă profesională şi o vechime de cel puţin 18 ani în activitatea juridică sau în învăţământul juridic superior.

Dacă se dorește o numire politică ca până acum (și cum e, de fapt, în majoritatea statelor), alternativa ar fi modificarea Articolului 143, unde să se precizeze că judecătorii CCR să poată fi numiți doar dintre membrii Înaltei Curți de Casație și Justiție sau din Parchetul de pe lângă ÎCCJ pentru a ne asigura că sunt cu adevărat profesioniști, sau să fie profesori universitari de drept constituțional.

Dacă tot am copiat modelul francez legat de structura CCR (durată a mandatului, procedura de numire, numărul de membri), am putea-o face până la capăt. În Franța, foștii președinți ai republicii pot fi, dacă doresc, membri ai Consiliului Constituțional (echivalentul Curții Constituționale de la noi). Președinții au fost aleși ca garanți ai Constituției și poporul a avut încredere în ei când i-a votat. Singura condiție este să nu desfășoare activitate politică între timp.

8. Statutul procurorilor

ARTICOLUL 125

(2) Propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor sunt de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice.

Articolul 125 este un articol bun în esența sa. În prezent, președintele numește președintele ÎCCJ la propunerea CSM, dar poate refuza motivat. Procurorii însă nu se bucură de astfel de mecanisme constituționale de a nu fi puși sub control politic. Acum, procurorii-șef sunt propuși sau revocați de ministrul Justiției, factor politic, iar CSM dă doar un aviz consultativ. Pentru a garanta și independența față de politic a procurorilor, ar fi mai bine ca și procurorii-șef să fie numiți tot de CSM, iar acest lucru trebuie reglementat în Constituție.

ARTICOLUL 132

(1) Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului Justiţiei.

În acest articol, partea cu autoritatea ministrului Justiției trebuie obligatoriu scoasă, deoarece nu are justificare și poate duce procurorii sub control politic, dacă ministrul Justiției este de rea intenție, cum este cazul în momentul de față. În cazul procurorilor, rămâne totuși controlul ierarhic, spre deosebire de judecători care, conform Articolului 124 (3), sunt independenți și se supun numai legii.

9. Sistemul electoral

Constituția noastră reglementează doar sistemul electoral pentru alegerea președintelui, restul alegerilor fiind reglementate prin lege organică, pentru alegerile parlamentare fiind specificat doar că parlamentarii sunt aleși prin vot universal, direct și liber. Problema este că, având o putere rău intenționată, sistemul electoral ar putea suferi modificări peste noapte, astfel încât să convină cât mai mult puterii. De exemplu, PSD s-ar putea hotărî ca peste noapte să avem un sistem First Pass The Post (câștigă cel care adună cele mai multe voturi, într-un singur tur de scrutin, fără limită minimă) și pentru parlament, precum au decis pentru primari, cu consecințe dramatice și șanse mari de a menține partidul la putere. Există zvonuri că ar avea un astfel de plan.

Sistemul electoral este esențial pentru pentru politicieni, influențând forate multe aspecte. Chiar dacă nu este reglementat specific în Constituție pentru alegerile parlamentare sau locale precum pentru președinte, ar avea sens ca măcar să fie specificat în Constituție un mecanism al stabilității: dacă se schimbă sistemul electoral în legislatura actuală, următoarele alegeri să fie tot pe sistemul vechi. Concret, dacă parlamentul din legislatura 2016-2020 modifică sistemul electoral, pe un sistem electoral nou să fie doar alegerile din 2024. Dacă parlamentul 2020-2024 abrogă legea, în 2024 să fie alegeri tot pe sistem vechi.

  • Material semnat de Nicu Popa, RO100 Cluj

Recommended For You

Lasă un răspuns

Adresa ta de email nu va fi publicată. Câmpurile obligatorii sunt marcate cu *

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.